中共财政压力山大，从“砸锅卖铁”专班到多地公务员降薪、欠薪，从政府债务剧增到出现财政收入负增长（2020、2025）……为化解财政风险、避免财政危机，习当局从2023年起谋划新一轮财税改革。但从这几年的情形看，当局已丧失改革能力，名义改革，其实只是搞一些腾挪动作，自欺欺人。（参见王赫：中共财政的最大问题）下面列举主要的两个腾挪动作。

其一，所谓“健全预算制度”。重心是加强财政资源和预算统筹、统一预算分配权，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，将部门和单位的所有收入全部编入预算。实质是财权独揽、财力集中。

在税收收入不稳定、甚至时有下降的情况下，当局只得向非税收入、向巨大的国有资产资源想办法。事实上，早在2022年5月，国务院办公厅就出台了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（“19号文”）。“十五五规划”政策语言就是：全面摸清存量资源资产底数；通过并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施；推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。而湖北的“三资三化”把话说得最直白：“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”，通过“三变”（分散变集中、资源变资产、资产变资本），激活存量要素，盘活闲置资产、提升运营收益、拓展地方财源。

其二，2023年10月中央金融工作会议，提出优化中央和地方政府债务结构。之后，开始逐步提高中央政府债务占比、降低地方政府债务占比。

中共1981年恢复发行国债。地方债务呢？因1994年分税制改革后地方事权和财力失衡，规模迅速膨胀。2008年实施“四万亿投资计划”，地方政府通过融资平台（LGFV）大幅举债，地方债务进入爆发式增长期。2010年，地方债务余额（审计署审计这年为10.72万亿）首次明确被记录为超过了国债余额（6.75万亿）。从此地方政府债务占比高于中央。官方数据显示：2025年末，政府债务余额（不含地方隐性债务）约为96.05万亿元，其中国债余额约41.23万亿元，占比约43%；地方政府债务余额（不含隐性债务）约54.82万亿元，占比约57%。

这绝非正常。世界主要国家政府债务结构，中央政府债务占比普遍高于地方，因为中央政府举债回旋余地更大，成本更低，且是重要政策工具。而中共财政关系畸形，导致地方政府债务占比高于中央。现在迫于压力，中央财政新增债务占比开始明显提升，2024年较2023年提升了约7个百分点，2025年较2024年提升了约8个百分点。2025年和2026年，新增国债在当年新增政府债务总额的比重分别为56.2%和56.3%，终于超过了新增地方债的占比。

不过，余额仍是地方债务更高，以目前的力度，彻底调整过来还需要一些年头。而且，这还需要如下改革的切实配合：加强中央事权、提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权。然而，当局只是口头这么说，还没有实质性的方案来改变地方政府“小马拉大车”的现状。而打破现有的中央和地方利益格局，几乎是不可能的。

总之，上面的这两个腾挪动作，或许在局部、一定时间内有点效果；但要真正发挥作用，就必须有相应的实质性改革。从当前的政治局面看，当局很难启动实质性改革。

没有实质性改革，当局的那些政策就避免不了失败的命运，已有不少例子。

例如，为规范地方政府举债行为、防控系统性金融风险，当局2014年修改《预算法》，“开正门”（正式赋予地方举债权）、“堵后门”（封堵违规举债的渠道），让其合规透明地举债；且为解决历史遗留的非债券形式债务（如银行贷款、融资平台债务），还在2015-2018年发行共约12.2万亿置换债券。

官方数据显示，地方政府债务余额，2016年为15.32万亿，2020年为25.66万亿元，2025年猛增至54.82万亿。然而，如此大规模的发行债券，却没能消除隐性债务；相反，同期，隐性债务仍在大增，仅地方政府融资平台债务，IMF估算2020年为47万亿、2025年为72万亿。可见，正门开了，后门仍没堵住。

IMF《2025年第四条磋商工作人员报告》截图

为什么失败？表面上看，“正门”开得不够大，地方债限额难补收入缺口，地方政府不得不继续通过“歪门”（隐性债务）来弥补窟窿；实质原因却是中央与地方的事权和财力划分严重失当，当局无能调整。

再比如，2021年中国楼市泡沫破灭，地方卖地收入从2021年的8.7万亿历史高峰跌落至2025的4.2万亿，土地财政面临崩盘。2024年9月，当局提出“促进房地产市场止跌回稳”，出台了一揽子政策，但楼市仍跌跌不休。2026年一季度，全国房地产开发投资额为1.77万亿元，同比下降11.2%；全国新建商品房销售面积1.95亿平方米，同比下降10.4%；新建商品房销售额1.73万亿元，同比下降16.7%。二手房价则已连跌47个月。

“房地产市场止跌回稳”政策又失败了。表面上是，居民收入与负债能力已趋极限、对楼市走势悲观；实质是当局误判形势，不愿意承认“土地-债务-基建-增长”循环断裂的现实，不愿意担责、拒绝了IMF的万亿美元救房市建议，无能解决深层次的结构性矛盾。

综上所述，本文的结论就是腾挪无法让中共财政走出困境，没有相应实质性改革，就是腾挪也会失败。