“我期待各国领导人做出大胆决策，进一步加强我们的威慑力和防御能力，将国防投资提高到GDP的5%。”当地时间2025年6月13日，北约秘书长马克·吕特在斯德哥尔摩会见瑞典首相乌尔夫·克里斯特松时再次强调。

过去一周多，吕特马不停蹄地走访英国、意大利、瑞典等国，密集展开外交攻势，持续以 “俄罗斯威胁” 为由要求军费加码。

此前，在北约总部布鲁塞尔召开的北约成员国防长会议上，北约领导层和美国加大施压，要求各成员国提高国防预算支出至GDP的5%。

多年来，提高北约军费投入标准，一直是美国对欧洲的一大诉求，尤其是在川普任期内。随着川普再度入主白宫，“5%”成为他为欧洲设立的北约军费新标准。

但对于承平已久且面临多重危机的欧洲而言，国防支出翻倍加码是一个难以承受的挑战。

“眼下，欧洲正深陷在美俄夹缝中求生存的困境。将国防支出提升至5%，一方面是为了避免美国因盟友‘不作为’而对北约失去兴趣甚至‘甩包袱’，另一方面也是为了向俄罗斯展现决心，防止潜在威胁转化为现实安全危机。”北京外国语大学区域与全球治理高等研究院教授、欧盟与区域发展研究中心主任崔洪建向南方周末记者分析。

“折中方案”

近段时间以来，“5%”正频繁出现在吕特的外交攻势中，亦成为压在欧洲盟友心头的一块巨石。

当地时间2025年6月12日，法国西部普卢伊内克，陆军“格里芬”两栖装甲车从驳船上驶上海滩，参加北约“北极星25”军事演习。

“在5%的预算中，国家GDP的3.5%用于核心防务支出，剩余的1.5%可以用于国防和安全相关的投资，例如基础设施和工业。”2025年6月13日，吕特在瑞典举行的新闻发布会上表示。

“将5%的目标拆分为‘3.5%+1.5%’，是欧洲国家应对内外压力的折中方案，本质是平衡美国与国内财政压力的妥协性产物。这一变通之法既以‘名义上达标 5%’满足美国政治施压，又通过将1.5%的资金用于军民两用基础设施投资，缓解国内对提升军费挤压经济和民生投入的不满和反对。”崔洪建认为。

“5%”，是美国给北约成员国开出的军费目标。

长期以来，防务支出一直是北约内部的摩擦点，也是跨大西洋伙伴关系中的关键争论点。

川普第一任期内，就多次抱怨欧洲盟友支出不足，希望北约国家能够逐步增加军费开支。他曾狮子大开口，要求北约成员国将国防预算翻倍，达到GDP的4%。

1月7日，美国国会正式确认川普当选次日，他在海湖庄园首次面对媒体提问时，要求北约成员国提高军费支出，将GDP的至少5%用于军费开支。

“川普认为其第一任期推动的2%目标已部分见效，因此第二任期沿用施压方式，迫使欧洲盟国分担美国在北约的防务负担。此外，俄乌冲突增加军费成为欧洲多数国家的优先政策议题，这客观上为川普进一步提高价码提供了有利条件。”崔洪建分析。

过去十年来，北约军费一直水涨船高，尤其是俄乌冲突发生后。2024年6月，北约发布的报告显示，北约32个成员国中，已有23个国家国防支出达到GDP的2%，较前一年的10个国家翻了一番，其中21个为欧洲国家。

距离俄罗斯越近的欧洲国家，国防开支占GDP的比重越高。其中波兰以4.12%居首位，其后依次是爱沙尼亚（3.43%）、美国（3.38%）、拉脱维亚（3.15%）、希腊（3.08%）。没有“达标”的后五个国家分别为比利时、加拿大、意大利、葡萄牙和克罗地亚。

“欧洲北约成员国军费开支快速增长，源于俄罗斯的持续威胁以及对美国可能脱离北约的担忧。”中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员张弘向南方周末记者分析。

然而，5%的目标比目前任何北约成员国的国防支出都要高。

作为北约“盟主”，美国2024年国防预算总额为8860亿美元，约占其GDP的3.4%。波兰则是北约中军费开支占GDP最高的国家，于2024年达到4.12%。

事实上，川普5%北约军费新目标甫一出炉，便被许多欧洲国家视为“遥不可及的数字”。

德国国防部长皮斯托利斯公开表示，“对于德国来说，将GDP的5%用于国防意味着要花费其国家预算的40%以上，这是一个不切实际的目标。”

然而不到半年时间，这一目标似乎正成为越来越多国家的共识。但吕特的折中之举能否被川普认可，仍然是个未知数。

“吕特提出的1.5%的国防安全相关投资十分宽泛，反恐、网络安全、修路等都可以纳入其中，但这是不是川普对5%的定义，目前仍不得而知。”广东外语外贸大学国际战略研究院欧洲研究中心主任、丹麦奥尔堡大学兼职教授李形告诉南方周末记者。

当地时间2025年6月5日，布鲁塞尔北约总部，北约秘书长马克·吕特（右）与美国国防部长赫格塞思在北约国防部长会议期间召开联合新闻发布会。赫格塞思表示，北约成员国就5%的国防开支承诺几乎达成共识，“我们会让他们做到这一点”。

“美国主导，欧洲埋单”

北约军费飙升，表面是应对安全威胁的集体行动，深层则是欧洲为确保美国持续的安全承诺而不得不支付的“保护费”。

“如果不（把军事化支出）提高到5%，你们仍然可以保留医疗系统、养老金系统等，但最好学会说俄语。”2025年6月9日，北约秘书长马克·吕特在英国查塔姆研究所发表演讲时警告。

川普重返白宫后，多次公开抨击欧洲盟友在安全上“搭便车”，强令“占美国便宜”的北约成员大幅提升军费，甚至以退出北约和放弃传统上由美国将军担任北约欧洲盟军最高司令职位作为施压手段。

“川普并非想要放弃美国的国际主导地位，而是寻求降低维持这一地位的成本和负担。他要求欧洲保护自己，实际上是要减轻美国欧洲方向的安全成本，将重心转移到亚太。”张弘分析，美国的经济实力和财政状况不足以支撑其在两个方向与两个军事大国同时进行战略对抗。

李形则认为，以退出作为威胁不仅是对欧极限施压的筹码，而且是试图重新定位美俄关系，寻求战略缓和。

自北约成立以来，美国一直是欧洲安全的主要保障者。尽管俄乌冲突以后，大多数北约欧洲成员国的军费支出均有所增加，但整体仍低于美国期待。

根据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）2025年发布的报告显示，2024年，北约32个成员国军费总开支总计1.5万亿美元，占全球军费总额的55%。美国独自贡献了66%，欧洲国家合计不到美国的一半。

“多年来，‘美国主导、欧洲辅助’被视为保护欧洲安全的成功模式。无法摆脱美国的安全保护伞，已成为欧洲国家的共识，尤其是所谓的‘新欧洲’（东欧和波罗的海国家）。在川普极限施压之下，欧洲人会千方百计确保自己不会被美国抛弃。”李形表示。

但在安抚川普之余，北约成员国军费飙升背后，同样不乏欧洲的安全和战略自主焦虑。

“这既是对美国可能收缩安全承诺的被动回应，也隐含着寻求战略自主、摆脱对美依赖的主动意愿。”李形认为。

川普再次入主白宫后，美欧在乌克兰问题以及军费分摊议题上的裂痕日益加深。“欧美正处于十字路口”的忧虑之下，欧洲正加快在安全领域寻求战略自主的步伐。

2025年3月6日，欧盟一致通过“重新武装欧洲”计划，将调动8000亿欧元打造“一个安全而有韧性的欧洲”，其中包括向欧盟成员国提供1500亿欧元贷款用于国防投资，并协助成员国整合需求、共同采购军事装备，以强化欧洲整体防御能力。

同月，欧盟委员会发布名为《2030年准备就绪》的防务白皮书，重申“重新武装欧洲”计划，并希望通过增加对国防工业的投资、鼓励联合采购、提高军工产能等措施，使欧洲在2030年拥有强大的国防能力。

分析人士指出，尽管欧洲自称“准备就绪”，但想要摆脱对美安全依赖是说易行难。

“西欧国家如德国、法国虽有实现战略自主、减少对美军事依赖的愿望，但在实践中面临诸多难题，尤其体现在武器系统标准不统一、缺乏主导力量及小国倾向依赖美国等方面。欧洲各国在防务采购上各自为政，导致装备种类繁杂、互不兼容，严重影响作战效率和协同能力。”李形表示。

“对于欧洲而言，实现战略自主无法一蹴而就。”崔洪建表示，欧洲多数国家难以在短期内彻底改变对美关系，只能在现有框架下，平衡各种因素逐步推进。

隐形受益者

北约掀起“史诗级”军费增长浪潮，其背后难以忽视美国军工复合体的巨大身影。

在北约防长会谈期间，赫格塞思及其他参会国防部长不仅讨论了庞大的开支目标，还批准了一项雄心勃勃的“能力目标”计划。这项计划为32个北约盟国设定了优先采购特定武器装备的具体目标，涵盖防空系统、远程导弹、火炮、弹药、无人机，以及空中加油、重型空运和后勤保障等“战略赋能装备”。

这不是赫格塞思第一次提及对欧军售。早在2月的北约防长会议上，除了重申川普5%的国防支出要求，赫格塞思亦不忘为美国军售代言。

“作为诚信合作伙伴，我们将投资于国防工业基础，确保尽快进行对外军售，这再次增强了美国的实力。”赫格塞思强调，美国将改革对外军售计划，以确保能够更快地向合作伙伴提供舰艇、导弹和飞机等武器装备。

“美国的军事工业复合体是其外交政策的重要支柱，鼓励盟国采购美制武器也是服务于本国战略和经济利益的体现。”李形表示，川普主张北约国家自行承担更多防务责任，这不仅减轻了美国的负担，也推动了美国军工产业的发展。

长期以来，美国在欧洲武器装备采购中占据主导地位，欧洲国防采购资金大多流向了美国。

斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）2025年3月发布的《2024年国际武器转移趋势》报告显示，2020年至2024年五年间，美国继续维持全球最大武器出口国的地位，共向107个国家出口武器，占全球武器出口量的43%，是第二大武器出口国法国的四倍多。

其中，美国最先进的F-35战机、导弹、主战坦克及装甲车，是出口的主力产品。过去五年，欧洲国家从美国接收了150多架战斗机和60多架战斗直升机。2024年底，他们又从美国追加了逾六百架战机。

“从常规武器发展看，冷战之后欧洲国家的军工产业出现大量缩水，研发投入非常少，产能严重不足。”张弘分析，虽然川普本意不是要促进自身的军火销售，而是要减少在欧洲方向的安全投入。但短期内，这一政策无疑为美国军火商打开了更大的欧洲市场，使其成为潜在受益者。从长期来看，欧洲军费的持续增长也可能刺激其本土军工产业的复苏与发展。

事实上，欧洲多国对于摆脱对美国军事依赖的呼声由来已久。但SIPRI的调查结果显示，欧洲在武器装备上的投入，却让美国成为隐形受益者。

上述报告指出，与2015-2019年相比，美国对欧洲的武器出口激增两倍多，从13%上升至35%。这是过去二十年来，欧洲首次超过中东，成为美制武器的最大出口对象地区。

“欧洲采购美制武器源于现实需求与历史惯性的双重作用。”崔洪建认为，俄乌冲突背景下，欧洲国家急需提升军备能力，但本土军工企业短期内难以形成有效产能，满足实战需求；同时，美国军工复合体“实战-研发-生产-销售”的成熟模式，强化了美制武器的市场可信度。

但在美国支持欧洲确定性存疑的背景下，欧洲已意识到过度依赖的潜在风险。“欧洲短期内摆脱不了对美国军事装备的依赖，但是他们已经开始加强自身能力建设，一方面扩大对法、德、英、意等国本土武器的采购，另一方面着手构建‘欧洲式军工复合体’，作为长期战略安排。”崔洪建说。

当地时间2025年5月28日，在捷克布尔诺举行的防务与安全技术展览会上，Orbiter 4远程战术无人航空系统展示于航空展台。欧盟27个成员国初步批准了一项1500亿欧元的防务基金，将向寻求投资于安全能力的国家分配资金。

钱从何来

围绕将国防开支提升至GDP5%的新目标，北约内部并非铁板一块，正面临严重分歧。

吕特提议的达标时间是在2032年，但地处俄乌冲突前线的东欧和北欧国家与南欧国家态度截然相反。部分国家认为这个时间节点过于遥远，迫切要求加速军备建设。

“我们需要在五年内就5%达成一致。我们没有十年的时间，甚至连七年的时间都没有。”爱沙尼亚国防部长汉诺·佩夫库尔担忧地说。

瑞典国防部长帕尔·琼森则表示，希望北约在2030年达到国防开支的5%。

然而，以西班牙为代表的部分南欧国家则对5%的目标持保留态度。西班牙防长玛格丽塔·罗伯斯明确表示：“2%足以履行我们承诺的责任。重要的是每个国家都能实现其自身设定的目标。”

“波罗的海三国和波兰等国因紧邻俄罗斯，且历史上受苏德秘密条约影响曾被划归苏联控制，长期存在‘恐俄症’。俄乌冲突前景不明，若乌克兰战败，他们将直面俄罗斯的安全威胁，因而主张大幅提升军费，以增强自身防御能力。”张弘分析，但西班牙、葡萄牙等南欧国家远离俄罗斯，现实安全压力较小，且自身经济状况不佳，对增加军费持明显抵触态度。

事实上，北约内部国防开支的增长始于十年前。早在2014年，克里米亚危机爆发后，北约国家就承诺扭转国防预算下降的趋势，同意到2024年将本国GDP的2%用于国防开支。

然而，北约各国的推进进程十分缓慢。直到2021年，仅有6个北约国家达标。与七年前相比，仅新增了3个国家。

2022年俄乌冲突爆发后，欧洲各国掀起了新一轮的增加军费浪潮。俄乌冲突开始4天后，时任德国总理朔尔茨宣布，2022年年内，德国军费将增加1000亿欧元，将国防支出的GDP占比从1.53%提高到2%以上。

“来自俄罗斯的压力从根本上改变了欧洲的安全前景。过去被视为上限的2%国防支出目标，现在已经转变为最低标准。”崔洪建表示。

然而，尽管北约军费呈现上涨趋势，但从2%到5%的跨越，其难度远非从1%到2%可比。对欧洲国家而言，核心困境在于“钱从哪来”？

眼下，欧洲经济陷入停滞，增长前景难言乐观。素有“欧洲经济火车头”之称的德国，GDP已连续两年出现负增长。欧洲第二经济大国英国，正面临债务成本上升和经济增长停滞的双重压力之中。国际货币基金组织的最新数据显示，英国公共债务与GDP之比已超过100%。

“欧洲国家将国防开支提升至GDP的5%面临巨大财政压力，将严重挤占原本用于社会福利、公共服务和难民救济等领域的资金。在高债务水平和财政紧缩背景下，实现这一目标在政治和经济上都难以承受，其可行性存疑。”张弘表示。

经济下行叠加防务支出增加，德国不得不允许政府大规模举债投资国防和基础设施建设。

2025年3月18日，德国联邦议院通过一项巨额财政方案草案，预计提供5000亿欧元特别基金，主要用于基础设施建设，并批准修改《基本法》中的“债务刹车”（Debt Brake）条款，放宽对国防开支的债务限制。

另据丹麦媒体报道，丹麦政府正在考虑征收“战争税”，以履行防务义务。目前，该法案正在准备当中。

在李形看来，“喊口号容易，掏军费难。达成共识是一回事，但做不做得到是另一回事。欧洲需要用5%防务支出这一共识来安抚川普，但达标是在七年之后，届时谁是美国总统还要另说。”