对话霍政欣：美国禁了中企，我们就赶走苹果？不可取
当今世界的两场主要热战背后，制裁与“长臂管辖”都是美国倚仗的工具之一。
回望历史，美国“长臂管辖”并非天生——从建国到20世纪初，美国严守法律属地主义；直到1917年参加一战，才颁布第一部相关法律《与敌国交易法》。过去一百多年间，这张网越织越大，从各项法案，到针对古巴、伊朗等国的专项制裁，近些年更把手伸向中国。
“你凭什么用你国内的政策和法律，来让其他国家都不能跟伊朗做生意？”中国政法大学教授霍政欣在与观察者网的对话中，一针见血地指出问题。
霍政欣认为，美国自我标榜的三权分立，在涉及其对外战略时早已变形走样，立法、行政与司法“并非传统的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系”。其依仗的，无非是市场、科技与美元三大霸权，并加以滥用，肆无忌惮。
但如今，美国的手伸得越来越长，也变得越来越不灵。
“美国仍有实力支撑其‘长臂管辖’，但越来越反噬其身。”霍政欣指出，美国滥用霸权，本质上是在透支自己——去美元化浪潮席卷全球，本币结算与替代清算体系遍地开花；影子银行、影子舰队大大增加制裁成本；而制裁本身就是双刃剑，正不断消耗美国国力和国际公信力。
在他看来，更关键的变量是中国。
霍政欣分析称，“中美不可能脱钩”“中方对等反制威力增加”“华盛顿工商界游说力量雄厚”，在这三重约束下，美国现在对中国动手前是要三思的，很多情况下只是口头威胁。
他提醒，中美竞争正从经贸摩擦升级为法律战、规则战。面对美方借“长臂管辖”实施的对华遏制，中国用规则对抗规则，正加快“反制裁、反干预、反‘长臂管辖’”的法治体系建设。
2018年3月，特朗普签署针对中国征收关税和投资限制的备忘录视觉中国
“中国反制体系的建立速度之快，堪称人类法律史上的奇迹。”霍政欣参与了《反外国制裁法》等多部涉外立法咨询，他的判断是：自2018年开始，短短八年，中方完成了“从无到有、从零散到系统、从防御到攻防兼备”的跨越，走在世界前列。
他分析认为，中方削弱美国“长臂管辖”效力的突破口，同样在于市场、科技、金融。一是继续扩大开放、深化改革，而非技术层面的以牙还牙，因为市场才是最大的反制力量；二是实现科技自立，而非受制于人；三是稳步推进人民币国际化，进一步消解美元霸权。
谈及市场因素时，他举例说，“美国禁了中企，中国就要禁苹果等美企”的做法，实际上并不可取。
【以下为对话全文】：
观察者网：美国政府频繁对他国实施“长臂管辖”，其国内法依据主要有哪些？
霍政欣：今年是美国建国250周年。如果我们对美国过去250年立法进行历史回顾的话，就会发现，美国其实也不是一建国就是开始搞“长臂管辖”和对外制裁。
从建国初期到20世纪初，美国立法和司法都严格遵守法律“属地”主义，反对“长臂管辖”。因为相对欧洲强国来说，美国还是弱国。当时，美国境内有很多保有欧洲母国国籍的移民，欧洲国家基于“属人”管辖，经常依据其国内法干涉美国国内事务。所以，美国出于国家地位和国家利益，坚守法律“属地”主义。
但在1917年，美国正式宣布对德作战，加入第一次世界大战。这一年，在美国发展史上非常重要，标志着美国放弃孤立主义，开始卷入美洲以外的世界事务。也恰恰是在这一年，美国颁布了历史上第一部具有“长臂管辖”性质的法律——《与敌国交易法》。
由于历史巧合，这部法律不久后的一次重要适用，涉及到了中国。
在朝鲜战争期间，中方向一家法国公司采购了一批火车头。美国人知道此消息后，揣测这将增强中国在东北的运兵能力，所以就依据《与敌国交易法》要求这家法国公司不得和中国展开这桩交易。
为了执法，美国财政部还在1950年成立了一个机构——外国资产控制办公室，至今“大名鼎鼎”。
此后，美国在20世纪制定了越来越多的“长臂管辖”法律。
比较有名的，包括1977年卡特总统签署“国际紧急经济权力法”（IEEPA），最近几年多次被特朗普用来加关税；1982年，里根总统颁布了《控制苏联石油天然气修正案》，把“长臂”伸到了欧洲，要求西欧企业不得与苏联做生意。这部法律当时在欧洲引发抗议，但毕竟欧洲国家在安全上、经济上都依靠美国，最后也不得不妥协。这也是美国拖垮苏联外汇收入经济的一个重要的法律手段。
在1990年代，美国颁布了越来越多的“长臂管辖”法律，并开始针对特定国家。例如，针对古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》、针对伊朗和利比亚的《达马托法》等等。还有一些把手伸得越来越长的法律，比如在1998年修订了《反海外腐败法》。
再之后，小布什在2001年颁布了《爱国者法》；奥巴马时期也出台了多项法律，包括全面制裁伊朗的法律，以及在2016年签署《全球马格尼茨基人权问责法》；2018年，特朗普搞了一个《澄清域外合法使用数据法》（简称“云法案”）……
与此同时，美国从未停止对华专项立法。尤其是2018年以来，随着美国对华政策完成历史性转变，两党对华政策高度一致，美国国会相继出台了涉港、涉台、涉藏、涉“军民融合”等一系列专项对华制裁法案，并叠加既有规则形成完整对华制裁依据。
近年来，美国通过“长臂管辖”和单边制裁，对中国造成的外部压力越来越大。中国也开始加强“三反”（即反制裁、反干预、反“长臂管辖”）的法治体系建设。
观察者网：美国一直自我标榜“三权分立”。但您认为，在涉及美国对外战略和国家利益的事项上，其立法、行政与司法之间“不存在严格意义上的制衡关系”。如何具体理解这一点？
霍政欣：三权分立是美国宪制的基石，其基本要义是立法、行政与司法权相互平行、相互制衡，这被美国宪法上的“归属条款”所体现。但在很多时候，美国三权并未形成相互制衡的态势。
首先，美国“三权分立”制衡失效的核心表现之一，是司法层面的偏向性。具体表现在：
1、美国是判例法国家，法官可以“造法”，拥有很大的适用法律和创造法律的自由空间。
在涉及“长臂管辖”的案件中，美国法官有非常大的裁量权，去解释适用和解释法律，并根据司法判例进一步扩张美国立法的管辖权。
2、美国法院在涉及外国主体的案件中，制衡力较弱，尤其针对中俄等被视为“对手”的国家。
美国司法体系中有很多对外国当事方不利的制度，外企都不喜欢上美国法庭。有数据表明，90%以上被美国司法部诉至法院的外国主体，都会选择认罪认罚，避免高额诉讼成本与更重处罚。
3、美国存在一个“法律黑洞”——陪审团制度。
这些年来，美国媒体上充斥着大量涉及中企的负面新闻，导致美国民众天然地将中企和负面信息联系在一起，认为中企“危害美国国家安全”。美国陪审团由当地民众组成，他们大部分没有法律专业知识，受教育程度也很一般，因此在相关案件中极易受到媒体影响。
其次，美财政部、商务部、司法部等行政部门刻意在制裁规则中采用“战略性模糊”表述，进行模糊操作。
例如，在“次级制裁”领域，美国政府机构出台“黑名单”，禁止任何国家与名单中实体进行所谓“重大交易”（significant transactions）。但什么叫“重大交易”？这其实就是一个主观判断。各国实体都不知道美国行政执法部门的具体执法边界在哪里，只能搞过度合规，形成明显的寒蝉效应。
总结来看，在维护美国对外霸权和对外利益方面，美国立法、司法、行政并非严格的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系。
观察者网：在国际法层面，美国“长臂管辖”措施的非法性主要体现在何处？
霍政欣：我们日常使用的“长臂管辖”不是一个法律术语，实际上指的是美国法律的手伸得太长了，专业术语叫不当域外管辖。
在国际法层面，域外管辖权是不断发展的。国际法原则上不禁止一个国家行使域外管辖权，除非违反了国际法的禁止性规定。美国“长臂管辖”的非法性，就恰恰体现在这一方面。
首先，美国的“二级制裁”，就是典型的非法制裁。
你凭什么用你国内的政策和法律，来让其他国家都不能跟伊朗做生意？根据国家主权平等原则，任何一个国家都有权自主展开对外贸易活动。你不能用你的法律凌驾在国家主权之上，凌驾在其他国家的主权之上。只有联合国授权的多边制裁，才具有国际法的合法性。
讽刺的是，美国国会曾经反对过其他国家的“二级制裁”。
以色列建国后，阿拉伯联盟通过了包含二级制裁的贸易禁令，禁止其他国家与以色列开展贸易，否则将被制裁。对此，美国不仅于1977年修订《出口管理法》以阻断阿盟的制裁令、惩罚配合阿盟禁令的公司，美国参议院还通过决议，谴责阿盟的贸易禁令违反国际法，并强调：“美国政府绝不容忍对国家主权的如此干涉”。所以，在美国国会讨论《赫尔姆斯-伯顿法》时，有议员指出：如果该法得以通过，美国就陷入了自相矛盾的境地。
美国“长臂管辖”的另一个非法性，体现在它违反了国际法的合理联系原则。
当前国际法基本上形成了一种共识，即一个国家不能对与之毫无联系的外国人、事情和行为行使管辖权，否则就是非法的单边制裁。而美国经常对与其没有任何联系的外国人和物项行使管辖。
观察者网：近年来美国越来越多使用“二级制裁”，把制裁对象从目标国家扩大到与其开展交易的第三国企业、银行。您认为，美国“长臂管辖”的支柱，是法律本身，还是美国的综合实力？
霍政欣：中方曾指出，从国际看，世界进入动荡变革期，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。我们必须加强涉外法律法规体系建设，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。
据我理解，这句话提到的国际竞争，很大程度上可能讲的是中美竞争。
中美，是两个核大国，同时又是经贸互嵌度极高的两个国家。因此，中美之间的竞争，不可能像历史上那样的大国，搞热战；也不可能像美苏那样，搞冷战，成为两个隔绝的系统。
现在，中美两国正开展法律战、规则战。从人类历史发展过程来看，这也算大国竞争的一种进步。
当然了，谁的规则厉害，还是要看谁的国家实力更强大。实际上，只有实力强大的外向型国家，才会有建构法律域外适用体系的意愿、能力和实际需要。眼下，世界上能够有效行使国内法域外效力的国家或经济体也不多，只包括中国、美国和欧盟等。
回到美国。美国“长臂管辖”制度的支柱主要有三点：市场、科技和金融霸权。此外，军事霸权也算一种隐性支柱，但更多的是提供威慑力。
最显性的支柱，就是市场，毕竟美国是世界第一大经济体。美国市场规模巨大，美国消费者能力高，美国商业企业的商业信用好，美国人钱好挣，所有企业都想进入美国市场。但你要进入美国市场，你就得服美国法的管，否则就会被拒之门外。
第二点，是美国的科技霸权。时至今日，许多企业仍依赖美国的高端技术，包括芯片。
第三点，就是美元或金融霸权。美元长期占据国际金融体系的核心位置。如果一家银行不服管，被美国制裁，就无法在国际货币体系中生存下去。
观察者网：有观点认为，美国“二级制裁”的实际效力正在变弱。您是否同意这一观点？
霍政欣：美国确实有实力支撑其“长臂管辖”，但是滥用金融、科技等霸权，将越来越反噬其身。
美国自己也意识到了这一点。几年前，美国国会的一个委员会曾提交报告，称越来越多的国家意识到美元霸权成了各国国家安全的软肋。国际社会日益清楚，由于美国这些年滥用美元作为国际公共产品的地位，动不动拿美元体系作为制裁手段，美元已经靠不住了。
近年来，越来越多的经济体，包括欧盟，以及中国、俄罗斯、伊朗等新兴市场国家，都在开展大宗商品本币交易，绕开美元结算。与此同时，各国也开始建设用来替代美元的跨境清算体系，例如中国的人民币跨境支付系统（CIPS），俄罗斯2024年曾在金砖国家峰会上提议的BRICS Pay。
国际社会的去美元化进程，已经引起了美国的警觉。
2024年12月，已经赢得大选的候任总统特朗普威胁说，若金砖国家建立BRICS Pay以取代美元体系，将对参与国家加征高达100%的关税。这说明特朗普明白，美元金融体系是他日后搞贸易战、关税战的一个核心竞争力，对美国继续实施单边制裁、“长臂管辖”至关重要。
确实，美国“二级制裁”的实际效力正在变弱。
第一个原因，是各国正在大规模推广本币结算和跨境清算体系。
其次，面临美欧制裁，俄罗斯、伊朗等国出现了越来越多的影子银行、影子舰队。就连霍尔木兹海峡这种相对狭窄的通道，也有数量很多的影子舰队，更何况俄罗斯这么大的国家。世界这么大，只要把船的定位系统关了，去做影子舰队，美国就很难查到。
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另外，制裁始终是双刃剑，在制裁他国的同时，自己肯定会有所损失。
随着美国滥用制裁，美元霸权、美国公信力遭到极大损害，美国国力和资源被大量消耗。例如美国发动的对伊朗战争，明显违反国际法，失去了盟友的支持，不得人心。在这种情况下，美国要求其他国家配合其制裁伊朗，就很难得到支持。
观察者网：美国财长贝森特近期对伊朗祭出“史上最严厉金融制裁”，要求各国在对伊贸易与美元体系中二选一，却尚未直接制裁中资大型金融机构。您认为背后原因是什么？
霍政欣：除了上述原因外，还有一个重要因素是，中国的综合国力已经大幅提升。
去年12月，特朗普政府发布新版“国家安全战略报告”，用“near-peer”形容中美关系，我们将之翻译为“接近对等的大国关系”。以前，美国认为中美之间是不对等的，所以刻意拿捏中国；现在，美国自己承认中国综合国力正接近美国，但要在核心和关键领域来限制中国发展。
当下，美国不会对中国实施“杀伤力较大”的制裁，原因有三：
一是中美现阶段不可能“脱钩”，制裁中国大型金融机构会直接影响美国企业和市场；二是此举肯定会引起中方的对等反制，代价太大；三是华盛顿有很多工商界游说机构，影响力很大。在大国博弈背景下，美国现阶段的综合实力虽强于中国，但制度韧性可能在某些情况下不如中国。
总之，美国现在对中国动手前是要三思的，很多情况下只是口头威胁。
特朗普政府去年4月对全世界强征所谓“对等关税”，几乎所有国家都屈服了，领导人带着团队到美国谈判；只有一个国家选择和美国硬刚，就是中国，即使是谈判也是在第三国谈。
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我认为，这一轮中美谈判，不仅是一个贸易谈判，其实意义深远，代表了中美两国关系乃至世界格局的重组和重塑。在当今世界，大家都看得很清楚，唯一和美国能够平起平坐的国家就是中国。
这和8年前相比，天差地别。2018年，特朗普在第一任期时挑起对华关税战。当时，中方代表团去美国谈判；白宫现场图片显示，特朗普坐在椭圆形办公室正中间的办公椅上，中方代表坐在对面侧角的一个小椅子上，感觉还是有那么一点不平等。
事实证明，中国不仅是唯一一个硬刚美国的国家，而且取得了非常好的成效。美国一些盟国面临的关税甚至比中国还高。
观察者网：近年来，《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断办法》等制度已经形成基本框架，今年又出台《反外国不当域外管辖条例》等新规，并出现依据《阻断办法》阻断美国制裁措施的实际案例。请问，中国现在的反制体系处于什么阶段？
霍政欣：美国花了100多年建立了“长臂管辖”法律体系。我们是在2018年美国调整对华政策以后，才真正开始谋划和推进自己的反制体系。
过去8年来，中国反制体系经历了“从无到有、从零散到系统、从防御到攻防兼备”的发展进程。
“攻”和“防”，就好比中国涉外法治的“矛”与“盾”。“防”，指的是中国“三反”（即反制裁、反干预、反“长臂管辖”）法治建设；“攻”，则是指我国法律的域外适用。
这些年来，我参与了《反外国制裁法》等多部涉外立法咨询工作。在我看来，我们建构反制体系的速度，在人类法律史上非常罕见。如果说，中国过去40多年经济改革开放是人类经济史上的奇迹，中国反制法律法规体系的建立，则堪称人类法律史上的奇迹。
重要的是，中国反制立法并非对欧美经验的简单学习和借鉴，而是为全球反制立法提供新范式。例如，今年出台的《反外国不当域外管辖条例》本质是制度创新，已经走在世界反制立法的前列。
在创新之外，中国反制立法还有两个基本立场：一是基于合理联系原则，不像美国那样，把手伸向与自己毫无关系的人和事；二是尊重国际法协商规则，不像美国那样蛮横。这两点东方智慧，恰恰证明中方的法律域外适用体系与美国的“长臂管辖”之间存在本质区别。
如今，我们反制体系在有效保护国家利益的同时，始终做到在国际法的框架内。我认为，中国在涉外法治领域已经独树一帜，可以为各国今后的相关立法提供一个新的思考方向，不用只照搬欧美模式。
观察者网：您在2024年曾指出，面对霸权国家以法律之名实施干预、制裁和“长臂管辖”，中国尚未建成全面防备体系和有效阻断机制。两年过去，这些短板补得如何？立法、执法、司法、企业合规引导、国际协同，哪个环节进展最快、哪个最滞后？
霍政欣：我国反制体系建设是一个奇迹，但由于起步晚、时间短等客观因素限制，还是存在一定短板。
早期，我们学习借鉴美国、欧盟的法律法规，摸着石头过河。但到后面，我们可以借鉴的东西越来越少了，且中国面临的外部环境空前复杂，现在只能自己探索。
目前我们面临的短板，包括工具协同机制有待完善，以及执法司法经验有待积累。
首先，当前反制工具箱的整体框架已搭建完成，但还相对比较粗糙，部分程序性条款的可操作性较弱。
现在很多企业还不是很清楚，如果碰到了外国制裁、“长臂管辖”及各类限制性歧视措施，他们该用哪一个工具箱，是《反外国制裁法》《阻断办法》，还是《反外国不当域外管辖条例》，因为有时候这些机制看起来都可以用。
这就意味着，我们仍需进一步细化明确不同工具的适用边界、协同配合机制，在国内和国际两个层面都要完善和提高立法、执法、司法的透明度。
然后，执法司法层面“善于斗争”的实践经验仍需持续积累优化。
涉外法治体系，既有斗争的一面，还有维护高水平开放的一面。目前来看，我们的一些部门似乎强调斗争的更多，强调维护高水平开放的比较少。但最终，我们应该综合、全面理解我国的战略意图，真正在执法和司法反制上做到“敢于斗争”和“善于斗争”。
观察者网：如果美国“二级制裁”的核心武器是美元、市场和科技，中方反制不能只停留在“以法律对法律”。中国真正要降低美国“长臂管辖”的威慑力，最关键的突破口是什么？
霍政欣：对中国来说，突破口和美国的支柱其实是一样的——市场、科技和金融。
关于市场，我们要坚持推进扩大开放、深化改革。
现在互联网上有一种声音，即面对美国制裁时要以牙还牙，例如，“美国禁了我们的相关企业，我们就要赶走苹果等美国企业”。我觉得，这是一种典型的、片面的、“民粹主义”想法，既不符合中方一贯立场，也不符合长期战略。
市场，恰恰才是最大的反制力量。
2018年，中美贸易战打得最激烈的时候，中方批准特斯拉在上海建立全资超级工厂。为什么？因为我们必须以扩大开放、深化改革来应对美国关税壁垒，而不是搞技术层面的以牙还牙。现在回过头来看，特斯拉入华8年，实际上发挥了鲶鱼效应，一定程度上带动了中国新能源汽车产业的发展。
另外，美国工商资本界对美国对外政策有很大发言权，我们可以加以利用。
例如，马斯克影响力很大，但在公开场合几乎没有发表过对华过于负面的言论。一方面，他本人可能对中国感受很好；另一个方面，也许是因为他在华有巨大的商业利益。这是否意味着，如果我们扩大开放，更多美国企业在中国有商业利益，他们就会成为美国搞“脱钩”时的一个重要阻断力量。
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中方多次强调，我们加强外商投资立法，推动贸易和投资自由化便利化，积极营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。因此，不论是为了中国经济发展，还是为了反制美国脱钩断链，我们都要继续扩大开放、深化改革，在涉外法治建设方面要讲斗争、也要讲发展。
在科技层面也是如此。我们企业以往在科技领域受制于人，所以才会被美国“卡脖子”。因此，科技自立自强也是我们破解美国“长臂管辖”的一个突破口。
然后，就是推动人民币国际化，不断加强人民币在国际金融体系的重要性。数据显示，在全球支付金额中，美元占比仍高达50%以上；人民币占比低于3%，实力与之相差悬殊。若有朝一日，人民币占比上升至10%以上，美元下降至30%左右，美国就不会像现在这样滥用美元霸权。
观察者网：中美元首会晤在即。您认为，如果美国在这个时间点继续扩大对华制裁，中国现有的法律“工具箱”是否已经准备好真正拿出来用？
霍政欣：从历史经验来看，在元首会晤之前，两国之间的较量往往会比较激烈。因此，不排除美国近一段时间内再次对华“极限施压”，试图借此增加谈判筹码的可能性。所以我们必须找到大体相当的反制工具，否则我们谈判就处于下风了。
中国这些年和美国打交道的经验丰富，也已储备充足的对等反制工具。对于中国通过反制实现战略平衡，最终推动双方达成互利共赢的谈判结果，我是有信心的。
去年10月，中美在吉隆坡举行经贸磋商。磋商结束后，中国商务部国际贸易谈判代表兼副部长李成钢说了一句话：“美方表达立场是强硬的，中方维护利益是坚定的。”
所以，对于即将到来的中美元首会晤，我还是持比较乐观的预期。
