美国“仁慈霸权”终结，东南亚国家会倒向中国吗？
【文/观察者网专栏作者 查雯】
就任美国总统以来，特朗普在对外战略上聚焦且部分完成了三个任务：
第一，摆脱美国对乌克兰承担的责任和义务，缓和美俄关系，最终要确保美国从乌克兰危机中抽身、以及美国在乌克兰战后重建中的经济利益，代表性成果就是《美乌重建投资基金协议》的签署。
第二，重塑美国的关税政策，这是美国20世纪30年代以来最激进的贸易保护主义措施，其对美国经济的影响还有待观察，但毫无疑问“对等关税”已经成为特朗普处理美国对外关系时最重要的筹码。
第三，美国的中东政策得到重塑。特朗普中东之行、美伊高层谈判重启、与胡塞武装签署停火协议、解除对叙利亚军事制裁等举动都说明，特朗普政府的中东政策是经济利益优先，要减少军事干预，战略收缩是基调。
虽然至今亚太地区并未成为特朗普的关注重点，但很可能只是暴风雨前的平静。未来3年，中美在亚太地区，特别是围绕东南亚国家展开的战略竞争，会达到前所未有的激烈程度，同时也会对地区国家的对外战略和区域秩序的走向产生深远影响。在此背景下，有两点需要明确：
首先，不能用“孤立主义”概括特朗普的对外战略。
事实上，特朗普政府从乌克兰和中东的收缩，最主要的目的是将美国的战略资源集中在亚太地区。与拜登时期鼓励北约成员国参与印太事务不同的是，特朗普政府更强调美欧分工，相关高层官员在不同场合强调过，希望欧洲国家承担更多本地区的安全责任，以使美国能集中精力应对中国在亚洲的挑战。
未来，特朗普政府将继续推动盟友提高国防开支，北约成员国防开支要提高到GDP的5%，日本国防开支要提高到3%；其宗旨依然是，利用盟友的资源办自己的事，通过盟友之间的地区分工，巩固美国作为唯一全球性霸权的特殊地位。
5月23日，日本经济再生担当相赤泽亮正（右）与美国贸易代表代表格里尔（左）在第三轮日美关税谈判之际合影。日本共同社
其次，特朗普的“对等关税”政策，已为其对东南亚国家进行“极限施压”埋下了伏笔。
“90天关税暂停”造成持续的不确定性，东南亚国家从第一轮中美贸易战以及跨国企业“中国+1”策略中获益，但如今悬而未决的关税导致外国直接投资骤减，越南4月吸引外资环比下降30%，同比下降8%。
如果特朗普仍坚持通过关税实现制造业回流美国的最终目标，那么东南亚国家最终不会比中国获得更好的关税待遇，且将遭到出口和外国投资下降的双重打击。但如果特朗普退而求其次，以缩减贸易逆差为主要目标，东南亚国家不仅将被迫扩大对美进口，还会更加严格地执行原产地原则。
拜登执政后期，全面禁止中国产智能汽车的软硬件进入美国市场，特朗普未来只会收紧对中国技术的限制，这将扰乱中国与东南亚国家之间的供应链和贸易联系。东南亚国家不仅会在安全问题上面临“选边站”压力，其在投资、贸易和技术领域的“选边站”压力也将达到前所未有的水平。
“仁慈霸权”的终结
长期以来，东南亚国家都将美国视为“仁慈的霸权”，认为美国既没有领土扩张的野心，又具备足够的军事和经济实力维持地区秩序，还为东南亚国家提供经济援助和市场准入。有学者甚至指出，作为“自由主义霸权”，美国可以创造开放性的秩序，通过与地区国家的协商，重构霸权秩序的基本条款，从而确保霸权秩序的稳固。
然而，特朗普自第二任期以来的一系列政策举措，已经对“仁慈霸权”的基本假设构成了直接挑战。收购格陵兰岛的计划，暴露了特朗普领土扩张的野心。暂停对外援助项目90天，也给东南亚国家造成重大影响，越南多个排雷项目被迫中止，而战后爆炸物的清理曾是美越合作的优先事项之一。3月8日缅甸发生7.7级地震后，由于美国国际开发署的大规模裁员，最终特朗普政府未能及时提供援助。早在当选前，特朗普就曾宣布自己入主白宫的第一天就要废除拜登政府的“印太经济框架”。
特朗普已经充分向东南亚国家证明，美国不再是“协商型霸权”，单边胁迫取代制度协商，将成为美国重塑地区秩序的主要手段。正如新加坡国务资政李显龙所言：“美国已经不再愿意为全球秩序背书，这使得国际环境变得更加混乱和不可预测”。
“特朗普效应”将持续分化东南亚国家
接下来的问题是，东南亚国家将在对外战略上做出何种选择？
近年来，“对冲”一直是国际关系研究中的一个热门概念，而且被广泛应用于东南亚国家的对外战略研究中。东南亚国家在中美之间两面下注，东亚也形成了我们通常所说的“经济靠中国、安全靠美国”的二元格局。
但学界的一个共识是，只有不存在大国全面竞争的情况下，对冲战略才成为可能。相反，在强对抗体系下，东南亚国家的战略空间会遭到挤压，对冲战略会变得难以为继。在现实层面，东南亚国家的对冲战略已出现差异化演变的趋势，在特朗普第二任期，这种趋势会更加明显。主要原因有两个：
从体系层面讲，不同东南亚国家面临的“特朗普冲击”有明显差异。 “对等关税”就是一个直观体现，大体可以分三档：第一档，柬埔寨（49%）、越南（46%）、老挝（48%）、缅甸（44%）；第二档，泰国（36%）、印尼（32%）、马来西亚（24%）、文莱（24%）；第三档，菲律宾（17%）、新加坡（10%）。一旦施行，菲律宾和新加坡反而会成为普遍关税的受益者，这也将造成东盟内部的分化，直接影响东盟的集体行动能力。
从国内政治的层面讲，对冲国家在抵御体系压力方面的能力有所不同。从以往经验来看，决策者执政地位稳固的国家，可以更好地避免对外战略的政治化倾向，从而延续对冲战略。比如，新加坡就保持了高强度的对冲，与中国和美国都开展了高水平的经济和安全合作。而另一些东南亚国家的对冲战略，在国内政治的冲击下，已经向制衡或依附演变。
不仅是对冲战略本身的演变，“特朗普冲击”还会在东南亚国家的国内政治中产生不同的“回响”。在今年的新加坡大选中，人民行动党在第四代领导人的领导下获得65.57%的选票，得票率甚至超过2020年大选的61.24%。在复杂的地缘政治环境下，人民行动党顺利完成新老交接，形成了 “外部环境越乱、人民行动党越稳”的现象。
与此同时，加拿大和澳大利亚的选举也受到“特朗普效应”的影响，但影响机制和新加坡所有不同——反特朗普情绪助力加拿大自由党和澳大利亚工党逆风翻盘。类似效应是否也会在东南亚国家出现？值得我们持续关注。
灵活追随的回归
虽然美国的贸易保护主义已经引发东南亚国家的严重关切和不满，美国的小多边和单边主义也直接影响到东盟在地区架构中的中心地位，但我们不能因此认为特朗普一定会把东南亚国家推向中国。
值得注意的是，特朗普政府推出“对等关税”政策以来，东盟各国均决定不对美国进行对等报复。越南政府积极与美国展开部长级谈判，承诺减少对美贸易顺差。作为东盟轮值主席国，马来西亚总理安瓦尔虽然呼吁东盟成员国采取统一立场，但同样强调通过“坦诚和建设性的对话”与美国解决贸易争端。
一方面，东南亚国家的政策选择反映了出口导向型经济的脆弱性。中国对外贸易占GDP的比重是37%（2023统计数据），而新加坡高达311%，越南166%，文莱137%，柬埔寨134%，马来西亚132%，泰国129%，只有印尼41%、菲律宾67%、老挝76%（2016年数据）相对较低。虽然中国是大多数东南亚国家的最大贸易伙伴，但贸易影响力主要体现在最大进口来源国。
不仅如此，从出口市场来看，越南2024年对华出口612亿美元，对美出口则高达1366亿美元，占其GDP近30%。美国还是泰国、菲律宾、柬埔寨的最大出口市场。迫于美国的关税威胁，东南亚国家将在一定程度上牺牲对华贸易，换取美国市场的开放。越南已向美国承诺将严厉打击“贸易欺诈”，其中包括与中国有关的非法转运和原产地造假，以及美国高科技产品经越南转运、最终销往中国等行为，泰国也有类似举措。东南亚国家与美国围绕对等关税展开的谈判，将加速东亚地区的供应链重组，中国与东南亚国家之间的贸易联系可能因此被削弱。
5月19日至22日，越南与美国对等贸易双边协定第二轮谈判在美国华盛顿特区举行。 越南人民报
另一方面，也是更重要的，东南亚国家的政策选择，反映出其对强者进行灵活追随的战略偏好，也为我们理解东南亚国家对外战略的演变提供了有益的启发。
面对中美战略竞争的升级，东南亚国家领导人普遍强调地区中立与和平，强调拒绝在大国之间“选边站”的政策立场。但纵观地区历史，东南亚历来是大国利益交汇之地，从贸易时代、到殖民时期，再到二战和冷战皆是如此。东南亚战略精英对大国竞争并不陌生，也形成了独特且不断被传承的战略文化传统。
从历史上来看，东南亚战略精英并不排斥追随大国，只要追随可以带来大国战略资源的投入。以印尼为例，早在1948年9月，时任印尼总理的哈达首次提出“独立和积极”的外交原则, 这成了此后印尼外交的指导性原则。但就实际战略选择而言，印尼并不拒绝对大国的灵活追随。
冷战期间，印尼的对外战略经历了从亲美的中立政策(1949—1952年)，到与两大阵营同时发展关系(1953—1962年)，再到倒向东方阵营(1963—1965年)的转变。苏哈托执政后，印尼则再次倒向西方，并争取到了大量来自美国的军事与经济援助。英国学者迈克尔·莱费尔也认为：“印尼政府更喜欢让最不受人反感的超级大国随时可用(on tap)但却不占主导 (not on top)。”
泰国战略精英也用“风中之竹”概括其外交传统，具体体现就是泰国往往能通过及时的阵营转换，确保自己与占主导地位或获胜的大国为伍。
第一次世界大战期间，泰国追随美国对同盟国宣战，获取战胜国身份，换取美英法放弃在暹罗的治外法权。二战期间，泰国又通过对日结盟，收复了部分被法国和英国殖民者攫取的旧有领土。日本战败后，泰国借助美国的力量限制了英法提出的战争赔款等诉求，最终完成从日本帮凶到美国盟友的转型。
这种对权力转移高度敏感，通过外交政策再结盟确保自身利益最大化的偏好，在东南亚国家中间普遍存在。新加坡国父李光耀也曾表示：“如果东风看起来比西风吹得更强劲，那么甚至在风到来之前，人们就开始偏向那个方向了”。[1]
东亚不会出现稳定的霸权秩序
就当下而言，上述历史给研究者带来了有益的启示。随着中美战略竞争的升级，对大国进行灵活追随，将成为东南亚国家的政策选项之一。其特点是，通过与大国的外交政策协调，获取大国经济与军事资源的投入。但有别于依附，灵活追随意味着东南亚国家会在最大程度上避免被特定大国绑定，通过降低同盟义务以及战略性摇摆，或非战略性的外交政策再结盟，即政府更迭带来的外交政策转变，确保自己始终与占优势地位的大国为伍。
新形势也要求我们突破已有理论的历史局限。我们习惯用对冲、大国平衡、多元平衡等概念来概括东南亚国家的对外战略，但对冲战略是冷战结束后特别21世纪以来发展起来的，理论框架本身也具有一定的历史局限性。随着中美战略竞争的升级，我们更需要回顾历史，审视在极端地缘政治环境下，东南亚国家的战略选择，这也有助于我们做出正确预判。
东南亚国家的选择也将给大国和地区秩序带来直接影响。地区国家的战略摇摆将加剧大国的战略焦虑。近年来，国内媒体、学界，经常引用尤索夫伊萨东南亚研究院的民调结果，这也引发了美国学界的关注，并以此为依据呼吁美国政府加大对东南亚地区的投入。
虽然从2019年以来，这一调查的结果总体上看比较一致，均认为中国在东南亚地区的经济以及政治与战略影响力已超过美国，但具体数字波动还是较大。
就经济影响力来看，2022年76.7%的受访者认为中国最具有影响力，但到2025年，这一比例下降至56.4%，选择美国的受访者比例则从9.8%上升到15.4%。在政治和战略影响力方面，认为中国最具影响力的受访者从54.4%下降到37.9%，选择美国的受访者则从29.7%上升到31.2%。这也从一个侧面说明，所谓的“中国在东南亚影响力超过美国”并没有形成难以逆转的趋势。中美相对影响力的动态调整，会是一个漫长的过程。
新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院发布的最新年度调查报告（2025年） 联合早报
在这一过程中，东南亚国家的摇摆，会推动大国战略竞争的升级。鉴于东南亚国家有对强者进行灵活追随的战略偏好，大国有强烈动机向地区中小国家展现自身的强势姿态，以此维护地区影响力。从这个角度来讲，中国在贸易问题上对美国的反制是必要的，不仅是对中美关系，对中国与周边国家的关系而言，也具有重要战略意义。
但地区国家的灵活性又意味着，无论是中国还是美国，都难以建立稳定的领导地位，两国都将不断赢得和失去追随者。东南亚更有可能出现多元、动态的等级秩序，而非稳定的霸权或均势秩序。在维护地区影响力的同时，中国也应避免自身出现过度的资源消耗。
注释1： Lee Kuan Yew, Meet the Press (Singapore: National Archive of Singapore, 1967), p.7.
