美国的对华战略不完整

北京的不平衡优势反映了全球经济对中国的持续过度依赖（无论是实际的还是感知的）。几十年来，中国庞大的规模和增长速度产生了一种引力。各国和企业竞相利用中国提供的机会。北京利用产业政策、低成本劳动力、知识产权盗窃以及贸易和投资壁垒来塑造这些互动，并将中国企业推向全球价值链的中心。因此，中国企业现在处于投资和部署采矿、清洁能源、信息和通信技术等行业和技术的前沿，这些行业和技术将推动经济增长并确保本世纪余下时间的经济安全。

许多国家和跨国公司认识到他们过于依赖中国，并正在寻求其他选择。COVID -19疫情表明，过度依赖任何单一供应商，即使是善意的供应商，也存在风险。而北京已经表明它并不善意。各国现在担心中国的经济胁迫会减少他们的出口和投资，中国的产能过剩会损害他们的国内产业，中国可能对台湾采取军事行动，破坏关键的供应链。

关税只不过是更大的工具箱中的一个工具而已。

他们的共同担忧为华盛顿提供了一个机会，可以通过多种方式塑造全球供应链，从而削弱北京的影响力和影响力，增强美国的地位，并使世界经济更具弹性。这方面的早期举措始于特朗普第一届政府执政的最后几个月。2020 年 5 月，美国官员开始与台湾积体电路制造公司、美国英特尔和韩国三星等半导体公司进行谈判，讨论如何最好地激励这些公司在美国建立尖端制造厂，无论是通过公私合作伙伴关系、税收抵免还是赠款和贷款。在这些初步努力的基础上，拜登在两党支持下签署了 2022 年《芯片与科学法案》，该法案迄今已向 27 家公司授予了总计超过 300 亿美元的奖励，并催化了超过 4000 亿美元的私营部门投资用于国内半导体制造业。

拜登政府还奠定了其他基础。2021 年初，它发布了一项行政命令，确定了供应链多元化的优先事项，重点关注关键矿物、半导体、先进电池和活性药物成分。该行政令使美国在减少关键行业对中国的依赖方面远远领先于其他同行，自该行政令通过以来，日本和欧盟都宣布了自己的经济安全战略，优先考虑供应链的弹性。

2022 年《通胀削减法案》与《芯片和科学法案》一样，也引发了一场争夺顶级地位的竞争，因为企业为了从制造业激励措施和其他清洁能源补贴中获益，纷纷实现制造业供应链多元化。在实施的头两年，IRA 吸引了超过 2150 亿美元的投资，涉及电池、电动汽车、可再生能源和核能领域。该法案对企业获得电动汽车生产税收抵免的本地内容提出了严格的要求：所用关键材料的 50% 必须来自美国或与美国有自由贸易协定的国家。到 2027 年，这一数字将上升到 80%。强调国内支出是美国战略的核心。它向市场发出信号，表明中国商品的替代品可以赚钱，并将先进制造业的工作岗位带回美国。

供应链和半导体

拜登政府利用其他国家对“降低”经济风险的兴趣，形成了一种向心力，将盟友和伙伴拉向新的、更安全、更具弹性的供应链。其中一个重点是关键矿产，中国在该领域的产量约占全球总产量的三分之二。在这一领域，北京几乎垄断了石墨，而石墨是制造电动汽车电池所需的矿物。中国不时利用对这些供应链的控制来向其他国家施压，切断它们急需的供应。2023 年，中国政府对石墨以及镓和锗实施了新的出口管制，而西方对中国供应的依赖特别高。这些限制是一个警告。削弱北京影响力的唯一方法是向全球市场引入新的供应。这需要大量资金，既用于矿山，也用于将原材料转化为最终产品的加工厂。

华盛顿预见到了这一问题，于 2022 年启动了矿产安全伙伴关系，以投资可持续的关键矿产供应链。该伙伴关系目前包括 14 个国家（澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、印度、意大利、日本、挪威、韩国、瑞典、英国和美国）和欧盟。该组织还与阿根廷、刚果民主共和国和赞比亚等同样担心过度依赖中国的矿产生产国合作。伙伴关系国不希望中国成为其关键矿产的唯一来源，生产国也不希望北京成为其唯一的投资来源。双方都在寻求多元化。两年来，该计划已经改变了市场。5 月，MSP 宣布比利时炼油商 Umicore 与刚果民主共和国矿产加工公司 STL 达成协议，将新的锗供应推向市场。 9 月，美国宣布韩国钢铁制造商 POSCO 将与澳大利亚 Black Rock Mining 合作开发坦桑尼亚的石墨矿。这种跨国公私合作模式使美国及其合作伙伴能够与中国供应商竞争，从而使所有相关国家（包括生产商）更具韧性。

华盛顿在 MSP 之外也取得了进展。美国国防部正在与非中国供应商签署协议，通过为矿山和加工厂提供有保障的收入，有助于加强替代供应链。五角大楼的采购支持了阿拉斯加的石墨项目、加拿大的石墨和钴项目以及澳大利亚的石墨矿等。在格陵兰，华盛顿和北京一直在争夺世界上最大的稀土矿，欧洲锂业有限公司的美国子公司 Critical Metals Corp 赢得了收购 Tanbreez 稀土矿控股权的竞标。一家中国投资的竞争对手试图获得采矿许可证，以开发邻近的地点以开采相同的稀土矿，但未能如愿。

许多国家和企业认识到他们过度依赖中国。

目前，美国及其东亚和欧洲的合作伙伴主导着全球半导体行业。但据估计，北京将在十五年内投资超过 1500 亿美元，以赶上尖端芯片设计和制造商并主导这一供应链。因此，华盛顿及其合作伙伴的领先地位需要巩固，否则半导体将步电信设备、太阳能电池、电动汽车、关键矿产和其他行业后尘，中国在这些行业中占有压倒性份额，并拥有危险的影响力。

这项工作的一部分已在《芯片与科学法案》中开始实施。随着国内半导体制造业的蓬勃发展，新工厂将需要获得不受中国控制的上游制造投入和下游加工能力。因此，该法案向国务院提供了 5 亿美元资金，用于在这些供应链上进行明智的国际投资。

下游加工投资是首批投资。芯片从美国的高端生产线生产出来后，大部分测试、包装和组装工作将在低收入国家进行，这种体系可以降低成本，但可以保留国内的生产岗位。美国政府已向那些准备迅速启动这些流程的国家提供资金。例如，哥斯达黎加就是一个快速行动者。华盛顿正与经济合作与发展组织合作，与哥斯达黎加政府合作，使当地的监管体系对私人投资者更具吸引力。利用国务院的资金，拥有领先半导体项目的亚利桑那州立大学将培训哥斯达黎加工人。英特尔最近也宣布在该国进行新的投资。美国的投资并不止于此：国务院还向美洲和亚洲各地提供资金，包括印度、印度尼西亚、墨西哥、巴拿马、菲律宾和越南。

这些进入以美国为中心的芯片供应链的通道为合作伙伴国家提供了忽略北京部分要求的灵活性。例如，2023 年 8 月，哥斯达黎加发布了新的网络安全法规，禁止“不受信任的供应商”进入其电信网络。（被禁止的中国公司华为随后起诉了哥斯达黎加政府。）进入美国半导体供应链可能有助于哥斯达黎加政府确信它可以经受住北京的强烈反对。对于其他美国合作伙伴来说，资助计划为高科技、以美国为中心的经济增长选择打开了大门。由于替代方案是低附加值、以中国为中心的选择，因此他们竞相加入也就不足为奇了。

**新政**

拜登政府于 2022 年 5 月发起的“印度-太平洋经济繁荣框架”计划正在将供应链多元化提升到区域层面。2024 年初，美国和印度-太平洋经济繁荣框架的其他 13 个成员国（澳大利亚、文莱、斐济、印度、印度尼西亚、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南）开始实施一项协议，该协议设立了一个供应链委员会来协调政策并制定新举措，一个危机应对网络来分担识别和解决脆弱性的责任，以及一个劳工权利咨询委员会来代表劳动力的利益。该委员会已经计划将重点放在对经济竞争力至关重要的三个领域：半导体、化学品和关键矿物，特别是制造电动汽车电池所需的矿物。

该框架还旨在激励美国和其他国家对该地区清洁经济领域的投资。今年 6 月，新加坡主办了 IPEF 清洁经济投资论坛，吸引了 150 家公司和投资者，并确定了 230 亿美元的可持续基础设施优先项目。亚马逊网络服务、Bloom Energy、谷歌和 I Squared Capital 等美国公司还宣布向该地区的清洁能源和信息通信技术项目投入数十亿美元的新投资。美国还与澳大利亚、日本和韩国联合成立了一只投资基金，支持印度的可再生能源平台以及印度尼西亚和越南的项目。

在印度-太平洋地区及其他地区，国际开发金融公司（International Development Finance Corporation）是特朗普政府时期成立的美国机构，一直在为帮助美国和外国公司进入中国主导的行业提供融资。例如，该机构投资 5500 万美元在巴西开发镍和钴矿，投资 5000 万美元在南非建设稀土加工厂。这两个项目都削弱了中国对关键矿产的控制。5000 万美元的信用担保（日本也从其自己的开发银行提供了 5000 万美元的配套担保）使澳大利亚公司 Telstra 能够击败一家中国国有企业，收购太平洋岛屿的电信资产。国际开发金融公司还为赢得雅典附近造船厂竞标的希腊公司和将扩建和运营塞拉利昂弗里敦国际机场的土耳其公司提供融资。这两笔交易都与北京可能进行的投资形成对抗。国有企业中国远洋海运集团曾表示对希腊造船厂感兴趣；塞拉利昂取消了与北京的一项现有贷款协议，该协议原本将为更昂贵的机场项目提供资金。此外，美国机构还提供了 5 亿美元贷款，支持印度的一个太阳能项目，该项目采用新技术生产太阳能电池，无需使用中国多晶硅。美国正在一个接一个地创造替代对中国的依赖。

缺失的部分

通过供应链多元化和有针对性的基础设施投资来降低美国经济以及美国盟友和合作伙伴经济的风险的努力已经取得了切实可观的成果。供应链正在运转。新项目正在上线。但进展缓慢、劳动密集且成本高昂。如果目标是确保美国和全球供应链的安全并降低中国对美国及其合作伙伴的影响力，那么华盛顿就无法拿出其武器库中最强大的武器：贸易。

四年来，拜登政府一直认为贸易协议是禁区，是政治的第三轨。但仅仅试图用直接激励措施来重新连接供应链，就像《芯片与科学法案》和《个人退休账户》所提供的那样，是不够的。如果全球市场建立的方式使中国商品比其他商品更具吸引力，补贴和其他直接激励措施就会逆流而上。它们可以激励企业建造新的矿山和制造厂，但这些企业仍然需要为其产品找到买家。当中国的替代品总是更便宜时，这样做很困难——而且北京可以选择将价格降得更低。随着中国政府继续补贴国内制造业和海外投资，并签署新的贸易协议，进一步降低与中国贸易相对于与美国或其合作伙伴的贸易成本，北京将持续破坏华盛顿取得的进展。转向非中国供应和供应商的代价 只会上升。例如，中国境外的关键矿物资源现在已开始供应，但北京以极低的价格向市场倾销矿物资源，试图迫使美国资助的替代项目破产，新项目的可行性受到挑战。美国及其盟国政府 需要介入， 以维持新项目的运营，并说服企业为制造投入支付溢价，而不是坚持使用更便宜的中国产品。

华盛顿无法拿出其武器库中最强大的武器：贸易。

贸易协议是成本效益高的解决方案。它们是降低与优先合作伙伴做生意成本的最有效方式。因此，美国降低经济风险的最佳方式是达成多边、高标准的贸易协议，将业务从中国拉向更友好的目的地。北京于 2001 年加入世界贸易组织后，跨境贸易壁垒随之下降，促使就业和供应链向中国转移。与盟友和合作伙伴签署新的贸易协议，降低关税，协调环境标准、跨境数据传输、劳工保障、知识产权保护和监管负担，将产生类似的效果，但方向相反——向近岸和“友好岸”替代方案靠拢，这将使美国更加安全。

一个选择是通过 13 国参与的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》开展工作。加入 CPTPP 将提供简化的海关和贸易便利化措施、原产地规则的协调以及监管效率，这将使美国在与其他成员国的贸易和投资中占据优势，从而有助于将供应链从中国转移出去。这项贸易协定在美国具有政治毒性，因为人们认为这意味着美国的就业机会将流向发展中国家；特朗普于 2017 年初退出了其前身《跨太平洋伙伴关系协定》。但很快，留在 CPTPP 之外的成本将开始显现。CPTPP 关税削减正在逐步实施，一旦全面实施，协议各方将享有相互贸易的比较优势，而美国出口商将被排除在外。彼得森国际经济研究所估计，美国未能加入最初的 TPP 意味着每年实际收入损失 20 亿美元，潜在收益损失 1310 亿美元。美国农业部门受到的打击尤其严重，每年出口损失约 18 亿美元。相比之下，普渡大学全球贸易分析项目显示，签署 CPTPP 可使美国乳制品、牛肉和猪肉出口增加近 30 亿美元。

华盛顿和北京在加入 CPTPP 的利益方面展开了直接竞争。如果中国加入，美国将不再有机会加入。作为成员，中国将有能力阻止包括美国在内的其他国家加入。即使中国确实支持美国加入，北京加入该协定也会让华盛顿更犹豫是否签署，因为他们担心中国没有完全遵守现有标准，并将主导未来的规则制定。目前的签署国迄今为止抵制了让北京加入的压力，主要是因为他们希望美国最终能摆脱贸易协议的偏执并加入。如果这种希望破灭，中国将趁机出击，美国出口商将为此付出代价。中国替代的多边贸易协定《区域全面经济伙伴关系》已经预计将损害美国企业；联合国贸易和发展会议估计，由于贸易转移到 RCEP 国家，该协议将使美国每年的出口额减少 50 多亿美元。

特朗普有机会提出大胆的经济政策。

如果特朗普政府不愿意考虑加入 CPTPP，那么它应该寻求另一个雄心勃勃的贸易项目，以让北京处于被动地位。华盛顿可以在全球范围内采取《美墨加协议》中规定的方法。特朗普第一任期内谈判达成的 USMCA 加强了劳工、环境、知识产权和数字贸易条款，这些条款符合美国的商业利益。它还改善了美国汽车和农业部门以及美国中小型企业进入加拿大和墨西哥市场的机会。协议签署后，三国之间的贸易和投资大幅增加。为了扩大这一模式，新政府可以寻求一项高标准的、仅限盟友的贸易协议——将澳大利亚、加拿大、日本、韩国、台湾、英国和欧盟等发达经济体纳入其中——这将通过让美国和盟国企业优先获得可信技术和安全供应来保护关键的供应链。将协议限制在发达经济体也会降低高质量制造业工作离开美国的可能性，从而降低出现政治反弹的可能性。

如果一项全面的多边贸易协定仍超出政府的能力范围，那么更容易获得政治支持的方式将是双边贸易协定。台湾就是一个这样的机会。在 2022 年 9 月举行的美国国会关于美台贸易的听证会上，美国农业代表主张达成这样的协议，理由是它将降低台湾的关税并促进美国对台湾的出口。另一种选择是采取行业特定方法，可以采取关键矿产的“买家俱乐部”形式。如果矿产安全伙伴关系的成员同意只从符合某些要求的矿山和加工厂采购，这将推动企业转向上线的非中国企业，因为大多数中国项目并不遵守高环境或安全标准。尽管如此，双边或基于行业的贸易协议效率不如更全面的协议，因为谈判和监督多个小协议比管理一项大协议需要更多的时间和资源。

特朗普有机会提出一项大胆的经济政策来振兴和保护美国经济。他似乎更喜欢的全面关税不会实现这些目标——而且很可能会抵消最近的进展，使美国处于比以前更糟糕的境地。相反，他的政府应该从全面审查美中经济政策的基础开始，这一政策是在他第一任期内制定的，并由拜登政府扩大。作为为期四年的关税审查的一部分，美国贸易代表办公室收集了来自业界的 1,400 多条评论——特朗普团队现在应该利用这些信息来确定关税在哪些方面真正帮助了美国企业，在哪些方面没有帮助。它还必须考虑华盛顿掌握的所有经济工具。没有一个人能够单独解决中国给美国带来的一系列经济挑战，这项工作还远未完成。

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