到了李鸿章的年代，中国的军事力量由各地封疆大吏分别掌握，也是后来民初军阀格局的缘由。国家或说朝廷并没有直接指挥的国防军。以前的军队主要目的是镇压内乱而非与外军作战。

甲午战争时中方的军队，朝廷开头叫直隶总督兼北洋通商大臣李鸿章负责，但仍无权指挥战区内的所有清军，后来又分权给钦差大臣刘坤一。典型的是山东巡抚李秉衡拒绝配合甚至掣肘李鸿章。