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经济合作与发展组织（经合组织，OECD）成立于1961年，是一个拥有38个成员国的政府间组织，旨在促进经济发展和世界贸易。大多数成员国通常被认为是发达国家，拥有高收入经济体和极高的人类发展指数。

经合组织全球税收计划，又称经合组织/二十国集团税基侵蚀和利润转移包容性框架（BEPS），是一项重要的国际倡议，旨在应对经济全球化和数字化带来的税收挑战。然而却面对诸多批评：损害国家主权，其复杂性和实施问题，对发展中经济体的不利影响，双重征税和贸易冲突的可能性， 等等。

亚当·N·米歇尔 (Adam N. Michel) 是卡托研究所 (Cato Institute) 税收政策研究主任，专注于分析美国税收的经济和预算效应。他于昨日(2025年6月5日) 在《地缘政治情报服务》发问: 华盛顿退出经合组织全球税收计划后，下一步是什么? 米歇尔认为，美国的退出损害了经合组织的全球税收目标和信誉；地缘政治紧张局势正在扰乱国际税收协调；欧洲正在推进全球税收计划，但全球税收碎片化可能存在。

美国总统唐纳德·川普领导的政府决定正式退出经济合作与发展组织 (OECD) 的全球税收协定，标志着国际税收协调的一个转折点。然而，此举并不令人意外。国会共和党人和川普总统从未支持过 OECD 的包容性框架。他们认为，对年收入至少 7.5 亿欧元的实体征收 15% 的全球最低税率是欧洲主导的越权行为，损害了美国的主权。然而，美国退出将产生深远的影响，给跨国公司的征税方式增添新的不确定性，并引发人们对国际税收合作未来发展迟来的质疑。

虽然美国退出 OECD 全球税收协定成为头条新闻，但其影响力却被美国政府全面重启关税作为经济战工具的行动所掩盖。在民族主义重新兴起的世界里，全球税收治理的技术细节或许并非当务之急，但它们对全球经济规则至关重要。

全球税收应如何运作

经合组织的双支柱框架最初是为了应对数字时代对跨国公司公平征税所面临的挑战而设计的。该框架最初于2013年在税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目下启动，随着世界各国政府对科技巨头通过在一个地区使用的数字服务赚取收入，然后将利润转移到其他低税率管辖区的不满情绪日益高涨，这一想法也逐渐受到关注。

该框架的第一支柱提议将对跨国公司数千亿美元利润的征税权从公司正式所在地的管辖区重新分配给其客户实际所在的国家，即使这些公司在这些国家没有实体存在。第一支柱多边条约旨在取代自2018年以来激增的各种数字服务税（DST），尽管它可能无法实现这一目标。

第二支柱规定，对适用的跨国公司征收15%的全球最低有效税率，并结合复杂的补充税和域外执法规则，以防止各国在税率上争夺全球资本。这些规则带来了意想不到的后果，导致外国投资的竞争从税率削减转向直接补贴和可退还的税收抵免。

事实与数据

跨国公司，尤其是数字服务公司，通过将业务转移到海外低税或免税管辖区来逃避本国的税收负担。二十国集团要求经合组织制定一项行动计划来解决税基侵蚀和利润转移问题，以解决这一问题。

在前总统乔·拜登执政期间，美国是这两大支柱的主要设计者，并与税率较高的欧洲国家协调合作。但实施过程却一团糟。由于围绕收入分配门槛、范围以及数字服务税处理方式的争议难以解决，第一支柱的谈判陷入僵局。由于谈判进展缓慢，十多个国家（主要在欧洲和亚洲）单方面颁布了数字服务税，针对亚马逊、谷歌和Meta等美国大型公司。

最初，第二支柱取得了更大的成功，尤其是在欧洲。欧盟通过了一项指令，要求所有27个成员国实施全球最低税率，其他经合组织国家，包括日本、韩国和澳大利亚，也纷纷效仿。然而，在这个相对狭窄的联盟之外，各方的支持并不均衡。主要发展中国家一直持怀疑态度，中国和印度仍然袖手旁观，而美国如今也明确表示：在世界最大经济体美国实施第二支柱，没有可行的政治途径。

川普总统重返椭圆形办公室的第一天，就在其首批行政命令之一中指示政府官员“通知经合组织，前任政府代表美国就全球税收协议做出的任何承诺在美国境内均无效”。第二项关于“美国优先贸易政策”的命令也指示财政部调查歧视性的外国税制，并援引美国《国内税收法典》第891条采取报复行动——这项从未动用过的条款可能会使针对美国公司的国家的公民加倍征税。

主权、范围和重点问题

从一开始，欧洲政策泡沫之外的立法者就对该计划通过不透明且不负责任的机制强行集中征税权感到不安。第二支柱的执行规则，尤其是“低税利润规则”（UTPR），对国家税收主权构成了直接挑战。第一支柱试图重新分配征税权，而不考虑服务提供商的实际存在，其根源也在于同样的侵入性理念。

在美国，两党对UTPR的担忧迅速演变为反对。根据这项规则，如果外国政府认为美国政府没有按照经合组织规定的15%的税率对其本国公司征税，他们可以对其在美国境内的收入征收补充税。这使得美国的税收政策，包括国会颁布的研发税收抵免等激励措施，实际上受到了国际审查。如果这些抵免将一家公司的实际税率降至全球门槛以下，该公司最终仍可能需要纳税，就像国内抵免不存在一样——更高的税款只是支付给了外国政府，而不是美国财政部。

华盛顿的这些担忧并非仅限于理论上——事实上，美国公司才是主要目标。一项估计发现，受第二支柱规则约束的所有收入中，近40%来自美国跨国公司，大致相当于排在其后的10个国家的总和。自川普发布行政命令以来，美国众议院的共和党税务起草人通过了一项立法，对那些实施数字税或对美国公司征收低税利润规则的国家的个人和企业征收报复性税款。该立法正在参议院审议。

虽然华盛顿的立场原则上很明确，但其实际影响却更加扑朔迷离。川普政府的报复威胁有可能被卷入当今美国贸易政策动态的漩涡之中。在经济民族主义盛行的环境下，关税日益成为各行业讨价还价的筹码，经合组织的税收越权行为可能只是众多相互竞争的不满情绪之一。对于那些希望发出捍卫税收主权明确信号的政策制定者来说，这是一个真正的风险。即使在较为平静的环境中，报复性行动也往往会导致双方成本上升，且无法解决根本的争端。

但经合组织在很大程度上正在自食其果。包容性框架抛弃了数十年来基于实体存在和价值创造的国际共识，转而采用一个半成品架构，其认同度有限，定义也不断演变。该项目的目标从来都不仅仅是创造公平的竞争环境，而是通过自上而下协调标准，在全球范围内提高有效的商业税。

经合组织非但没有建立信任和凝聚力，反而将一个脆弱、执行繁琐的体系叠加在互不兼容的国家制度之上。其结果正如批评人士所预测的那样：日益增长的反弹、碎片化的实施以及贸易和税收报复的威胁。

这对世界其他地区意味着什么

经合组织对全球税收制度的愿景充满不确定性。随着美国和其他国家退出，欧盟只能就第二支柱达成共识指令，要求成员国实施这些规则。到2025年，在30个实施低税利润规则的国家中，只有6个不在欧盟范围内。各国都在观望川普政府和国会如何应对停滞不前的经合组织进程，未来的道路众多且充满不确定性。

除了B金额转让定价规则（将“独立交易原则”简化为适用于基准营销和分销活动）中各国可以单方面采用的部分之外，第一支柱几乎没有可行的发展路径。大部分有意征收数字服务税的国家都已实施。未来数字服务税的进一步扩张可能会出现，但会因美国的强力反制而有所缓和。

可能性预测

最有可能的情况：全球税制被弱化，许多国家选择退出

美国名义上仍参与经合组织包容性框架，但并未实施第二支柱。该项目自启动以来一直存在的设计缺陷和地缘政治紧张局势仍未得到解决。

鉴于欧盟指令要求全体一致同意，全面废除的可能性不大，但实际撤回是不可避免的。随着时间的推移，第二支柱的功能将被重新定位为欧洲对外国跨国公司征税的协调机制。美国公司要么被明确豁免，要么通过永久性安全港获得保护。其他国家逐渐放弃低税利润规则，并开始改革或废除其国内补充税制，以减少不确定性和合规负担。

可能性较大：更广泛地实施全球税收，但需遵守相关规定

美国、经合组织和欧盟之间持续的谈判将产生有意义的让步。修订后的框架接受了美国的关键设计要素，例如不可退还的税收抵免，并正式承认全球无形资产低税收入（GILTI）——一项针对非美国公司或由美国公司和公民控制的外国公司收入征收的税——相当于一项收入包容规则。

为了促成妥协，欧盟还可以延长或编纂针对美国公司的过渡性安全港，并可能缩减或取消关于低税利润的规则。这些调整应该能够缓解华盛顿对歧视性待遇和税收损失的担忧，使美国能够适应第二支柱，但并非全面实施。

不太可能：美国、欧盟和世界各国采用全面的全球税制

美国改变方向，全面接受第二支柱，包括将其作为更广泛的税收协调法案的一部分正式立法通过。国会将重写全球无形资产税（GILTI）以符合经合组织（OECD）的规定，接受逐国混合的税收政策，并同意采用类似统一税收政策（UTPR）的执法方式。这种妥协，出于国内政治动机，旨在增加美国最大企业的收入或在预算过程中缩小收入需求，实际上是将重要的税收主权拱手让给了欧洲。

这种极不可能的情况将标志着美国立场的重大转变，并可能导致国际税收政策的进一步不确定性，引发新一轮的税收协调，并促使发展中国家呼吁进一步扩大税收协调。