对福山在清华对话的一些看法

最近看了美国政治学者福山在清华的演讲和对话“中国和美国政治改革挑战”(2015.11.4)。有关中国政治方面，国内学术界几位朋友已经做了深入细致的讨论，在此不再赘述。就美国政治方面，感觉福山的观点仍有若干可商榷之处。这篇短文主要是就这一方面，说说笔者的看法。

福山在演讲中说美国是司法权力高于立法和行政权力，似乎有些笼统，应该做进一步解释，不然可能引起人们误会。依据法治（Rule of Law）原则，法大于权，美国正是这样一个国家。但就具体权力机构之间关系而言，美国的权力制度设计是人们熟知的立法、行政、司法三权分立，三大权力机构的关系是 "Separate but Equal"，其核心是相互制衡。不错，最高法院拥有对宪法的最终解释权，并可以依据此一权力即 "Judicial Review" 审阅国家法令的合法性，由此可以否决违宪的法令，但这只是依据宪法本身三权分立原则发挥最高法院的权力制衡作用，而非高于、更非凌驾于其它权力机构之上。最高法院的权力同样不是至高无上，并且一样受到国会的监督和制约。一个典型的例子就是1857年 "Dred Scott" 案，最高法院在该案中裁决黑人，包括自由黑人均不具备美国公民身份；奴隶属于私有财产，受到宪法第五修正案＂正当程序＂保护等等。但在内战结束以后，国会通过了第十三、第十五修正案，彻底推翻了"Dred Scott"判决（“Dred Scott”案被后世公认为美国最高法院所做的最糟糕、最错误的一项判决）。

“Judicial Review”的目的和作用是限制政府滥权，通过运用这一权力，保障宪法赋予的自由和权利不受侵犯。从某种角度看，美国政治体制似乎是福山所说的司法权力高于立法和行政权力，但无论是“Judicial Review”还是三权分立，其精神和实质及其功能均为相互制衡，其形式是“Separate but Equal”。法治，不是简单地指司法权力大于国家其它权力机构，也不仅仅是司法独立，而是立法、行政、司法等国家主要权力机构同时、同等地在以宪法和法律为准绳的框架之下运行。只有如此，才有可能形成真正的法治。（有意思的是，福山在论述法治和国家权力关系时出了一个小失误。据澎湃新闻整理报道，福山说奥巴马的医改方案最终被最高法院否决。实际情况是高等法院于2012年6月和今年6月两次判决奥巴马医改法案并未违宪，高院的投票结果分别是5：4与6：3，从而使该法案在共和党狂轰滥炸似的法律挑战中得以幸存。不知道是不是翻译失误，照说福山这样的学者不应该犯这么低级的错误）。

福山的另一个观点：美国的问题是法律太多了，过多的法律阻碍了美国的政治改革，甚至造成了美国政治制度的衰退。这显然是一个极富争议，也值得争议的话题。笔者觉得，福山的论述流于表面化和简单化。

美国是一个法治国家，依法治国，自然而然法律的条条框框多。托克维尔在十九世纪时就观察到在美国，任何政治问题最终都转化为法律问题。其优势就是(1) 防止政治上的滥权甚至专制。(2) 防止暴力。无论是社会问题，还是政治问题，人们往往通过法律而非暴力解决纠纷。

福山所说＂太多的法律＂，这种现象的确存在，尤其是有些法律过于琐细，条文过于繁琐。另外，滥用司法制度，诉讼满天飞也是一个日益严重的问题。改进是必要的，但这恐怕也是法治社会难以避免的现象。至于说＂过多的法律成为美国政治改革的障碍＂，让人难以理解和认同。比如说吧，奥巴马的医改方案千呼万唤始出来，其障碍并不是法律或法院，而是共和党和社会上其它“利益相关者”的激烈反对，包括社会上对医改效果的种种疑虑等等，总之是政治、经济、甚至宗教等各种社会利益反复较量、博弈局面造成的结果。再比如说联邦税法，真的需要数千页繁琐的条文吗，还是如某些总统竞选人宣扬的只需几十页的所谓"Flat Tax" 就够了？ 在这背后，同样是不同利益之间的较量，以及经济、政治、社会理念的不同。

当然，当某项议案一但成为法律，要改变它往往需要较长的时间和艰难的努力。除了政治因素外，这也是由于法律本身所具有和应有的稳定性所决定的。有人说美国司法系统的特点是步履很慢，但一旦迈开步伐，就非常坚定沉重。法治的这些特点，究竟是利大于弊，还是弊大于利可以争论。如果仅仅以负面的眼光看待，恐怕是过于片面、简单化了。

福山认为一个国家既需要强大的国家能力，又需要有法治和问责制并存，即他所概括的: State, Rule of Law, and Accountability治国三要素，以及三者之间的平衡。在论述上述国家权力理论时，福山引用叙利亚、阿富汗和伊拉克作为＂国家能力缺失带来灾难”的例子，说明一个强大的国家权力的重要性。笔者并不否认国家能力之重要，只是觉得他在这里举的几个例子并不恰当。阿富汗十几年来一直处于战争状态，叙利亚内战也有好几年了，国土都守不住，政权也难保，或者不稳定，自然无法形成和执行有效的政治能力，以及如福山所说＂无法维持政治秩序，甚至不能提供基本的公共服务＂。战火之中，国家面临的主要是废墟和灾难。

伊拉克应该是个更合适的例子。美国推翻萨达姆政权后，帮助伊拉克建立了一个新政权。不过，伊拉克的问题，不是＂国家能力缺失＂那么简单，而是美方、伊拉克新政权一系列错误政策造成的。在推翻萨达姆之后，美方在伊拉克实行“De-Ba'athification”，即去复兴党（Ba'ath Party）化，把萨达姆政府官员、复兴党党员不分青红皂白逐出政府部门和军队，造成大量富有经验的前官员，包括军官失业。在什叶派占多数的伊拉克联合政府中，什叶派领导人又逐渐将逊尼派官员排挤出去，形成什叶派独大的局面，自然引起逊尼派的不满与怨恨。当去年ISIS攻入伊拉克时，一度势如破竹，其主要原因就是屡遭排挤的逊尼派人士包括萨达姆政权前军官纷纷响应和参与。伊拉克的困境，不是因为国家权力的缺失，而是政府错误的政策造成的。伊拉克联合政府，以及阿拉伯之春后一度上台的埃及穆斯林兄弟会政权，尽管是“民选”政府，但都犯了一个＂大众民主＂最致命、美国开国之父们最为担心且想方设法避免的＂多数派压迫少数人＂的局面。在伊拉克是什叶派排挤压迫逊尼派，在埃及一度是穆斯林兄弟会迫害非穆斯林、包括基督徒和穆斯林温和派。这样的民主只是徒有其名，也是难以成功的（埃及穆斯林兄弟会政权已经垮台，伊拉克政府则至今仍需要美国支撑着）。

关于法治的起源，福山在演讲中以及前些时与王岐山的对话中，十分强调宗教、特别是基督教的影响。在中世纪欧洲，据福山的研究，教会拥有法律的解释权，在一定程度上限制了君王的权力。福山的观点有一定合理性，但似乎有些低估了世俗社会的因素。比如说欧洲中世纪分封制度，既是一套君臣之间分封与效忠关系的统治制度，也是君王与贵族之间的契约形式，其责任与义务是相互的，英国的大宪章就是在这种意识下产生的。再往后，越来越多的贵族厌倦了国王无休止的战争，情愿以上交金钱物资代为充军；加上中世纪晚期商人势力的兴起，渐渐形成了较为稳定的，对国王有一定约束力的税制。不难看到，英国及欧洲大陆早期的国王与议会之间的争论，往往集中在税收问题上。依笔者的看法，法治起源的世俗政治因素、经济因素之影响比宗教因素更大、更为深远。

福山的代表作＂历史的终结与最后的人＂成书于1989至1992年之间。在这一时期，世界经历了东欧和苏联解体的历史巨变，美国和西方不仅赢得了长达四十多年的冷战，而且人们普遍认为自由民主，以及资本主义最终战胜了专制独裁和共产主义。同时，自上世纪70年代中期美国从越南撤军之后，越战失败的阴影曾长期笼罩在美国人心头。1991年的海湾战争首次展示了自越战以后十几年内美国军事实力的爆发性增长。轻而易举的胜利，一扫长期笼罩美国人心头的失败阴影。福山曾经是兴起于70年代的美国新保守主义一员，与新保守主义的战略思想家保罗.沃尔福维茨既是同事（约翰.霍普金斯大学国际关系学院）又是密友。新保守主义主张在世界各地推广民主，包括不惜使用武力。九十年代初苏联和东欧剧变，海湾战争的胜利，不仅震惊了世人，更是使新保守主义者欢欣鼓舞。正是在这样的背景下，福山于1992发表了轰动一时的“历史的终结与最后的人”，声称自由民主制度的广泛传播是人类社会文化演进的“终点”（End Point）和政治制度的最终形式也就毫不奇怪了。

2003年伊拉克战争之前，福山反对入侵伊拉克，开始与当时影响如日中天的新保守主义分道扬镳。战后伊拉克的混乱，国家重建的困难，美国在阿富汗进退两难的局面，以及近年来“阿拉伯之春”后一些中东国家民主尝试的失败，尤其是2008年金融危机，迫使人们重新认识、反思自由民主和自由资本主义的效率，普遍性和内在问题。同时，中国式国家资本主义（State Capitalism）和威权主义（Authoritarianism）经济上的成功也迫使人们重新考察不同的国家发展道路。在这一背景下，福山又于去年发表了新作“政治秩序和政治衰退”，提出“国家能力，法治和问责”治国三要素。福山认为国家政治制度的理想状态是三者之间的平衡，但明显更加强调国家能力的重要性。正如“经济学人”书评中所指出，福山认为在国家能力缺失的状态下，自由民主和市场经济是无法繁荣昌盛的；而在一个国家能力强大的国家（例如中国），即使没有民主和自由市场经济，也能够进入现代发展国家。福山认为中国的问题是缺乏法治和问责，而批评美国是太多的法律，甚至成为政治改革的障碍，从而导致美国式民主的衰退，即“Political Decay”。从九十年代“历史的终结”对民主传播的欢欣鼓舞到二十二年后对民主政治某种程度上的悲观，到底是民主制度在衰退，还是作者本人的情绪和思维随着事物进程的潮涨潮落而上下起伏？

中国的经济成就世人有目共睹，无可否认。但中国式国家资本主义加威权政府的发展模式是否可以持续，还没有能够进一步证明。至于美国民主制度，其优势和缺点，在托克维尔时代人们就看得很清楚了。丘吉尔曾经说过“Many forms of government have been tried and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government, except for all the others that have been tried from time to time.”丘吉尔的意思很明显，民主制度并不完美，但相对于其它人类尝试过或将要尝试的政治制度，民主政治仍然是最合理的。福山本人也肯定民主制度的道德基础，笔者的理解是“权力的合法性”。

从九十年代至今二十多年里，美国共选出过四位总统，经历了六次总统大选，十余次国会议员选举，更有无数次地方选举，与以往二百多年来历次总统选举一样，除了1861至1865年内战特殊情况之外，政治权力平稳过渡，既无暴力冲突，也从未利用各种手段清算政治对手。自2008年金融风暴以来，美国经济缓慢恢复，虽然不尽人意，但目前已是世界上主要经济体中恢复最为稳定的国家。国家内部法制健全，虽然时有种族、社会冲突，但从来无需大量增加所谓“维稳”经费对付自己的人民，畏民如虎。美国仍然是世界上最自由，最具有创新活力的国度。

福山是一位有见识，严肃的学者。其对政治、历史、国家道路，尤其是对民主制度的反思，在自由开放的民主社会本身就是一件值得欢迎的事。不过，他的观点学说，和其它任何学者，尤其是拥有“明星”地位的学者的学说理论一样，可以研究参考，不可迷信。几百年来，自由民主的基本原则并没有变。自由民主的进程，是一个复杂，充满前途又难以预知的过程。

启明 2015.11.13.